Av Henrik Pryser Libell / Foto: Thomas Haugersveen
– Det har vært altfor lite oppmerksomhet rundt det løpende forholdet Norge har utviklet til EU etter folkeavstemningen 1994, sier jusprofessor, og leder for Senter for Europarett, Fredrik Sejersted til Juristkontakt.
Det håper han å gjøre noe med innen utgangen av 2011. Siden januar i fjor har Sejersted ledet et regjeringsnedsatt utvalg som utreder Norges forhold til EU, med fokus på EØS og Schengen.
Blant utvalgsmedlemmene i "Utvalget for utredningen av Norges avtaler med EU" (Europautredningen) er fagtunge navn som statsvitenskapsprofessor Frank Aarebrot, økonomiprofessor Karen Ulltveit-Moe og FAFO-sjef Jon Erik Dølvik.
Europautredningen skal leveres utenriksminister Jonas Gahr Støre før neste jul og den skal danne grunnlaget for en mulig stortingsmelding om Europa-politikken. Innen den tid skal det, som mandatet tilsier, ”foretas en bred og grundig vurdering av politiske, rettslige, forvaltningsmessige, økonomiske og andre samfunnsmessige konsekvenser av EØS-avtalen” og gjennomgås ”erfaringene med Schengen og øvrige samarbeidsordninger med EU”.
Sistnevnte begrep inneholder mer enn de fleste tenker over.
– Selv jurister blir nok overrasket når de ser rekken av andre avtaler som til sammen utgjør vårt EU-forhold. Det inkluderer Schengen-avtalen, Eurojust, Europol, Eurodac (fingeravtrykkregisteret), Frontex og Dublin-avtalen, for bare å nevne noen, sier Sejersted til Juristkontakt.
– Vår rapport vil være den første gjennomgangen av alle avtalene sett i sin helhet og hvordan det har fungert, for Norges del og for EUs, sier han.
– Er det typisk at det sitter en jurist både som leder og nestleder for et slikt utvalg?
– Det er nok tilfeldig at både leder og nestleder er jurister, men det er neppe tilfeldig at jurister står sentralt i en slik utredning. Rammen for Norges tilknytningen til EU er jo rettslig. Alle avtalene er omfattende og i sin natur veldig juridiske. Det er vel ikke for mye å si at jurister utgjør en stor del av de som daglig beskjeftiger seg med forholdet til EU. Utvalgets perspektiv på utredningen er imidlertid ikke strengt juridisk. Det er ikke utvalgets oppgave å tolke EU/EØS-reglene. Vi skal ikke bedrive rettsdogmatikk, men analysere hvordan avtalene fungerer, og hvilke konsekvenser de har for det norske samfunnet, sier han.
Sejersted håper Europautredningen han leder kan berede grunnen for det han kaller en mer opplyst debatt om Europa og Norges forhold til EU. Han skyr ordet EU-debatt og bruker konsekvent Europadebatt.
– Jeg håper på en Europa-debatt som kan basere seg på fakta og forhindre at folk graver seg ned i skyttergravene; enten ja eller nei til EU. Jeg føler media bare vil ha et klart nei eller ja fra oss, men vi skal ikke ta stilling til det, eller om EØS-avtalen er god eller dårlig og om det finnes alternativer. Det vi skal lage er en tverrfaglig gjennomgang av Norges forhold til EU siden Norge sa nei i 1994. På alle disse årene har debatten så og si vært forseglet, sier han, og føler at utvalget tar lokket av en kokende gryte når det gjenoppliver EU-debatten.
– Det er tydelig at det er ønske blant folk om en ny form for debatt, sier Sejersted om den store interessen utvalget serie på ti store debattmøter har blitt møtt med.
– Så langt har vi arrangert to av ti møter og det vært fulle saler begge gangene, forteller Sejersted. Møtene er åpne, og streames også på utvalgets hjemmeside. De to første i januar og februar handlet om folkestyret og EØS og norsk identitet og Europa. Neste møte i mars handler om EU-retten i norske domstoler. Deltakere vil blant annet være regjeringsadvokat Sven Ole Fagernæs og Ingse Stabell fra Høyesterett.
– Jeg trodde kanskje et tema som identitet var et smalt emne og forventet ikke nødvendigvis full sal på et debattmøte om det, sier han.
Men allerede en halvtime før start var alle sitteplassene i Litteraturhusets store sal fylt.
– Vi måtte avvise ca 100 mennesker i døren, sier utvalgslederen, som selv leder de fleste debattene.
– Det ble ordentlig folkemøtestemning, med tett luft og høy temperatur. Jeg tror vi har truffet en nerve. Folk er interessert i å diskutere hva slags forhold vi skal ha til EU. Bakenfor ligger minnene fra de opprivende stridene i 1972 og 1994, men samtidig merker vi et behov for å komme litt videre med en mer moderne europadebatt. Det handler ikke bare om ja eller nei til EØS, men hvordan EØS fungerer og hvordan vi skal forholde oss til enkeltdirektiver.
Utvalget leverer rapporten til utenriksminister Jonas Gahr Støre før året er omme. Tanken er at konklusjonene kan fremmes for Stortinget i form av en Europamelding i løpet av 2012.
– Heldigvis er vi ikke bedt om å utrede alternativene til EU og EØS, sier Sejersted om utvalgets mandat.
Dette var det antakelig strid om internt i regjeringen, der nei-partiene SV og SP sannsynligvis ønsket også å se på alternativer til EØS. Det opprinnelige initiativet til å utrede EØS-avtalen kom fra Nei til EU, som ønsker en debatt for eller imot EØS-avtalen. Ideen ble deretter tatt opp av utenrikskomiteen på Stortinget, og til sist var det regjeringen som utnevnte utvalget.
– Fortsatt støtter både ja-siden og nei-siden utvalgets arbeid, selv om de nok gjør det med ganske ulike forventninger til hva utredningen vil kunne føre til, sier Sejersted, som selv har uttalt at han tilhører ja-siden.
Konflikten rundt det å utrede alternativene til EØS ble ekstra tydelig da nei-siden i februar i år lanserte sitt eget ”mot-utvalg” som skal se på nettopp alternativer til EØS. El & It-forbundet, Fagforbundet, Bondelaget og Nei til EU har gått sammen om dette.
”Alternativer til EØS”-utvalget ledes av tidligere Nei til EU-leder Sigbjørn Gjelsvik, som forventer at det blir en ny debatt om forholdet til EU når Sejersted-utvalget kommer med sin rapport, men som kritiserer at utvalget ikke ser på alternativer til EØS.
– Det er en stor svakhet med mandatet for utvalget at utredningen av alternativer ikke er med, sier han til nei-avisen Standpunkt.
Også "motutvalget" planlegger en møteserie basert på delutredningene i Sejersted-utvalget.
Sejersted er uenig i at alternativer til EØS burde vært på hans bord.
– Alle som har fulgt norsk europadebatt skjønner at alternativer til EØS ikke er et spørsmål som man kan utrede seg frem til et faglig basert svar på. Det er et politisk spørsmål. Utvalget ville vært splittet allerede fra første dag dersom det var oppgaven, sier han.
Han tror utvalget i så fall hadde måtte lage tre scenarier: forsette dagens modell, søke om medlemskap i EU eller en variant med noe mindre tette bånd til EU, en såkalt sveitsisk modell.
– Valget mellom disse er ikke et forskningsspørsmål, sier han.
Utvalget har rundt åtte samlinger i året. Faglig er det en sammensatt gruppe, men Utenriksdepartementet har i tillegg oppnevnt en referansegruppe for utvalget, med 40 medlemmer. Gruppen omfatter medlemmer fra de politiske partiene, arbeidslivets parter, en rekke frivillige organisasjoner, samt ja-siden og nei-siden. "40-gruppen" har så langt gitt utvalget innspill om EØS-avtalens betydning for norsk arbeidsliv og næringsliv, energisektoren, miljø og klima, distrikts- og regionalpolitikken, samt om norsk lobbyvirksomhet i Brussel.
– Utvalget har også en omfattende kontakt med forskjellige deler av forvaltningen, institusjoner og organisasjoner i samfunnslivet og forskjellige fagmiljøer - og har fått skriftlige og muntlige innspill fra en rekke aktører. Det er også satt ut nærmere 20 eksterne utredningsoppdrag til forskere på forskjellige fagfelt, som skriver delrapporter, forteller Sejersted, som er opptatt av nesten alt de får inn til utvalget også legges offentlig ut på nettsidene.
I Brussel har ekspertene også vært. Hele utvalget hadde i september i fjor en fire dagers reise til Brussel og Luxembourg, der de møtte de fleste norske institusjoner og aktører i Brussel, representanter for Kommisjonen og Rådet i EU, samt EFTAs overvåkningsorgan, EFTA-sekretariatet, EFTA-domstolen og EU-domstolen. I tillegg har utvalgsleder Sejersted og sekretariatsleder Ulf Sverdrup et relativt omfattende reiseprogram, som i det siste blant annet har ført dem til Paris, Berlin og Geneve.
– Vi kommer også til å skrive om hvordan EØS-avtalen oppleves av EU. Det er jo en avtale med 31 parter, tre fra EFTA, 27 fra EU, samt EU-kommisjonen selv som part, sier han. Det gjelder også Liechtenstein, som han kaller Norges glemte del av Europa-politikken.
– EU er faktisk i gang med et tilsvarende prosjekt. I desember i fjor fattet Rådet i EU et vedtak der de viser til vår utredning, og sier at man også fra EUs side skal sette i gang en lignende evaluering av EØS og de andre avtalene som Norge har.
– Er EUs egen utredning et tegn på at EU ønsker å si opp EØS-avtalen?
– Nei, det er det ikke noen tegn til. I vedtaket fra rådsmøtet uttrykket EU stor tilfredshet med forholdet til Norge på alle punkter, både hva gjelder den generelle gjennomføringen av EU-avtalene, og på særlige områder som energi, miljø, fisk, sikkerhetspolitikk og nordområdepolitikken, sier utvalgslederen.
– Det eneste punkt der de er misfornøyd er handel med landbruksprodukter. Videre oppstiller Rådet det gode forholdet til Norge som en kontrast til forholdet til Sveits, som er regulert gjennom 120 bilaterale avtaler, i et system som EU er svært lite fornøyd med.
– Men om Island går ut av EFTA og inn i EU – hva vil det ha å si for EØS-avtalen?
– Vi får se. Det er langt frem dit, og opinionen på Island er for tiden ganske sterkt imot EU-medlemskap. Men dersom Island går inn i EU, vil det kunne få konsekvenser for EØS, særlig på den institusjonelle siden. Materielt sett tror jeg likevel ikke følgene blir store.
Fra debattmøte om norsk identitet og forhold til EU på Litteraturhuset. Det er en serie på ti debattmøter om Norge og Europa som Europa-utredningen arrangerer denne våren. Deltakere på forrige møtet var Thomas Hylland Eriksen (UiO), Iver Neumann (NUPI), Gunnar Skirbekk (UiB), Cathrine Holst (UIO) og Nils Rune Langeland (UiS). Møteleder var Fredrik Sejersted.
– I lys av omfanget, har EU-rettens inntog i norsk rett gått forbløffende greit og friksjonsfritt
– Der det har oppstått konflikt rundt implementering av norsk rett, er det ofte mellom jurister, og ikke så godt synlig ute i den offentlige debatt, sier Fredrik Sejersted.
Det har skjedd en voldsom europeisering av norsk rett de siste tjue årene, ikke minst gjennom EMK og EØS. Kall det gjerne et paradigmeskifte. Det er snakk om omfattende rettsystemer som griper inn i store deler av norsk rett, sier han.
– Gjennom EØS-avtalen har Norge overtatt en stor del av EUs lovgivning, acquis communautaire. Dette er gjennomført i norsk rett. Nærmere 150 norske lover inneholder i dag EU/EØS-rett, og det samme gjelder nærmere tusen forskrifter.
I lys av omfanget, og det faktum at Norge ikke er med i EU, har EU-rettens inntog i norsk rett egentlig fungert forbløffende greit og friksjonsfritt, mener Sejersted. Og det kan man takke blant annet norske jurister og den norske rettstradisjonen for.
– EU-retten er inntatt i norsk rett ved politiske vedtak i storting og regjering, men deretter er den gjennomført av et effektivt forvaltningsapparat, profesjonelle domstoler, de juridiske fakultetene og private advokater, som har oppdatert seg på EU-rett og er helt på høyden med kolleger for eksempel i EU-land som Sverige og Danmark, sier Sejersted.
– Viktig er også det arbeidet som norske direktorater og tilsyn gjør med EU/EØS-retten. Mange av tilsynene har en helt sentral rolle i kontrollen med norsk etterlevelse av EU/EØS-retten.
På en måte kan man si at det er jurister som har stått for både den greie implementeringen og for konfliktene rundt det på en gang, selv om det er ulike juristgrupper på hver ”side” i sakene.
– Hvilke saker har det oppstått konflikt rundt?
– Blant annet rundt hjemfallsretten om prinsippene for eierskap til vannkraftressursene, Norsk Tippings monopol på pengespill, alkoholmonopolet og alkoholreklameforbudet. Det har også vært en del markante statsstøttesaker, som striden om differensiert arbeidsgiveravgift. Men de fleste rettslige tvistene om EU/EØS-rett i Norge når sjelden førstesidene, sier Sejersted.
– De kan komme opp på de fleste rettsområder, blant annet offentlige anskaffelser, arbeidsrett, varemerkerett, avgiftsrett, forbrukerrett og forskjellige sider av næringsreguleringen.
ESA bringer sjelden Norge inn for EFTA-domstolen for traktatbrudd – det er bare åtte materielle saker om dette på 17 år, med ”hjemfalls-saken” som den viktigste.
– Tvister om EU/EØS-rettens virkninger i norsk rett kan komme opp som alminnelig forvaltningsklage fra borgere eller bedrifter, eller som klager til tilsyn og særskilte klagenemnder – eller det kan klages til EFTAs overvåkningsorgan, eller man kan reise søksmål for norske domstoler, som så kan be EFTA-domstolen om rådgivende uttalelse, fortsetter Sejersted.
Han mener den største og mest berømte EU/EØS-saken i norsk rett til nå er Finanger-saken, som måtte opp hele syv ganger for domstolene, herunder to ganger i plenum i Høyesterett, der det begge ganger ble dissens.
– Saken gjaldt en jente som satt på med en beruset sjåfør og ble skadet. Etter norsk lov hadde hun ikke krav på erstatning, men etter EØS-avtalens tredje motorvognforsikringsdirektiv hadde hun et slikt krav – og det endte med at hun fikk erstatning av staten fordi man ikke hadde implementert direktivet korrekt, oppsummerer Europa-professoren.
Han savner debatt i offentligheten og media om regelutviklingen i EU mens den pågår.
– Den danske og svenske Europadebatten mer opptatt av hva som skjer i EU mens det skjer, mens vi i Norge først oppdager EUs vedtak når de senere skal inntas i EØS, ofte flere år etter. Vår Europadebatt er ofte forsinket og forvrengt. Et hovedformål med vår utredning er å endre dette og skape grunnlag for en mer kunnskapsbasert og oppdatert debatt, sier Europautvalgslederen;
– Det handler ikke bare om ja eller nei til EU eller EØS, men først og fremst om hva slags modell for samarbeid med EU vi faktisk har i dag, og hvordan vi best mulig kan forholde oss til den.
Norges viktigste avtaler med EU
EØS-avtalen 1992
Schengenavtalen 1996,2000
Avtaler justis- og innenrikspolitikk:
Europol (politisamarbeid) 2001
Gjensidig bistand i straffesaker 2003
Eurojust (påtalesamarbeid) 2005
Europeisk arrestordre 2006
Cepol (politiutdanning) 2006
Prüm (politisamarbeid) 2009
Dublin-avtalene 2001, 2003 (asylpolitikk)
Lugano-konvensjonen 2007 (domstoler, m.m)
Avtaler utenriks, sikkerhets- og forsvarspolitikk:
Avtalte prosedyrer for politisk dialog 1988, 1995
Rammeavtale om deltakelse i EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner 2004
Avtale om deltakelse i EUs innsatsstyrker 2005
Avtale om deltakelse i Det europeiske forsvarsbyrået 2006
Andre avtaler:
Avtaler om deltakelse i EUs programsamarbeid
Avtaler på fiskerisektoren (om kvoter, m.m)
Avtaler på landbruksektoren (om markedsadgang, m.m)
Avtalene om finansieringsordningen (seneste for 2009-2014)