Av Henrik Pryser Libell
– Vi er opptatt av at Polhavet ikke blir noe "Ville Vesten". I stedet vil vi ha forskningsbaserte, velinformerte nasjonale tiltak og samarbeidsløsninger, sier Utenriksdepartementets rettssjef Rolf Einar Fife (bildet) til Juristkontakt.
Han legger til at dette krever iverksettelse av internasjonale avtaler som hittil ikke er blitt satt ut i praksis i havområdene i Arktis på grunn av de rådende isforholdene.
Men nå smelter isen rundt Nordpolen og i Polhavet - og det raskere enn noen hadde ant.
– Tiden er nå inne for å gjennomføre en rekke eksisterende folkerettslige forpliktelser, sier Rolf Einar Fife.
Denne måneden møtes de fem kyststatene til Arktisk Råd i Tromsø - med Norge som formannskapsland.
Det var UD og Norge som i 2007 tok det første initiativet til å samle de fem statene som grenser opp mot Arktis, Danmark, Russland, Canada, USA og Norge, for å diskutere "hvem som eier Polhavet". Ekspedisjonssjef Fife ledet møtet, som fant sted i oktober 2007. Oslo-møtets konklusjoner dannet grunnlaget for en erklæring som heter ”Ilulissat-erklæringen” da de fem utenriksministerne senere møttes i mai 2008.
Det er Fife som utad fronter Norges syn på hvem som egentlig har de juridiske rettighetene på Polhavet. Det forenklede svaret er at det avgjør havretten, - som på alle hav: 200 mils soner og kontinentalsokkel, samt delelinjer der disse møtes.
– Vi møter i blant påstanden om at Nordpolen og havområdene rundt er rettstomt rom – og at man derfor trenger en ny traktat, slik man har i Antarktis. Det er helt feil. Havområdene er alt regulert gjennom grunnleggende spilleregler og overordnede forpliktelser. Vi har rammeverket, men isforholdene har hittil ikke gjort det praktisk å iverksette konkrete reguleringer. Dette er i ferd med å endre seg nå, sier Fife.
– FNs havrettkonvensjon er det grunnleggende felles fundamentet. Ulike andre traktater og institusjoner opererer innenfor konvensjonens rammer. Når stater, også Norge, kartlegger kontinentalsokkelens utstrekning innenfor frister som er fastsatt i havrettskonvensjonen, er ikke dette et ”kappløp” for å komme "først" til olje eller andre ressurser, eller signal om igangsetting av utvinning, sier ekspedisjonssjef Fife.
Derimot oppfyller man kyststatenes ansvar og avklarer respektive myndighetsområder i Polhavet. Avklaring er viktig også for å få mest mulig effektive samarbeidsordninger for å forvalte levende ressurser, bevare miljøet, fremme redningsberedskap, - kort sagt for å unngå fremtidige Titanic- og Exxon Valdez- katastrofer, sier lederen av rettsavdelingen i UD.
Men havrettskonvensjonen til tross, regionens unike geografi gjør at havretten ikke kan anvendes helt problemfritt. Arktis rommer problemer som gjør at mange aktører kaller det et juridisk spesialtilfelle.
Blant uløste utfordringer finner vi oppstykking av verdens lengste uutforskede kontinentalsokkel. Canada og resten av verden er dessuten uenig om hvordan Nordvestpassasjen juridisk skal defineres og havgrensene mellom USA og Canada i Beauforthavet er uklare.
Likevel er ekspedisjonssjef Fife lei av flere internasjonale mediers bruk av ordet "kappløp etter ressurser" for å beskrive debatten om hva som skal skje i Arktis, hvis isen smelter.
– Det virker som om enkelte forsøkte å piske opp en slags Klondyke-stemning eller varsle om en ny kald krig, sier han.
Kappløpsmetaforen toppet seg i 2007, da en privat russisk ekspedisjon "plantet" et russisk flagg på Nordpolen ved å senke det ned i en ubåtkapsel. De fleste land reagerte sterkt på symbolikken, som mange fordømte som en form for "middelalderjus" fra russernes side.
Fife peker på at den russiske "flaggplantingen" i 2007 vakte oppsikt, mens Russlands fremleggelse av dokumentasjon om kontinentalsokkelens utstrekning i Polhavet, som skjedde i New York i 2001, knapt ble omtalt i media. Den russiske regjering var den første som igangsatte prosedyrene for kontinentalsokkelkommisjonen i New York.
– Russland er enig med de øvrige fire kyststatene i Polhavet om at havrettskonvensjonen danner de folkerettslige rammene, sier Fife og understreker at flaggplantingen var et privat initiativ og ikke offisiell politikk fra Kreml.
Norge forholder seg til havrettskonvensjonens regler om kontinentalsokkelen og Norge gjør krav på 250 nautiske mil nordover fra kysten av Svalbard. Det totale området i Atlanterhavet og Polhavet, som Norge mener å dokumentere som norsk, utgjør et areal like stort som halve fastlands-Norge. Dette er levert til Den internasjonale kommisjonen for kontinentalsokkelens yttergrense som holder til i New York.
Kommisjonen er resultatet av Havrettskonvensjonens artikkel 76s vedlegg 2, som krever at alle statsparter må levere sin sokkeldokumentasjon for eventuelle områder utenfor 200 mil - med geologiske begrunnelser - senest ti år etter at havrettskonvensjonens trer i kraft.
Russland leverte sitt krav allerede i 2001. Danmark har frist til 2013, Canada til 2012. USA får ti år fra året USA underskriver.
Samtlige land har drevet intense undersøkelser av havbunnen og havdypet de siste årene. Blant annet for å underbygge egne krav og vite mer om andres havbunn. Russland krever eierrettigheter til havbunn helt fram til selve polpunktet, fordi de hevder at undervannsfjellkjeden Lomonosov-ryggen løper frem til Nordpolen. Geologiske undersøkelser kan avgjøre utfallet.
Også Canada og Danmark har innledet geologiske undersøkelser i tilknytning til Lomonosov-ryggen. USA anser blant annet Tsjuktsji- platået for å være del av egen kontinentalsokkel.
Havretten sier at en naturlig forlengelse av undersjøiske fjellkjeder på et lands sokkel er å regne som sokkel. Sokkel og havbunnsområdet utenfor er avgjørende forskjellige. Hvis området er sokkel, følger rett for kyststaten til å regulere og forvalte ressursene, men også plikt til innbetaling av overskuddsavgift på inntekten til fordel for utviklingsland.
Er noe av Nordpolen derimot å regne som havbunnsområdet, faller mineralressursen i det fri. Da blir det ikke kontinentalsokkel-kommisjonen som avgjør, men Den internasjonale havbunnsmyndighet - på Jamaica. Denne myndigheten har så langt bare hatt generelle reguleringer, og noen pilotprosjekter i det Indiske hav og Atlanterhavet.
Fife sier han er glad hvis kommisjonen og havretten kan føre til at avklaringen av Polhavets eierskap og ansvarsforhold kan løftes mest mulig "ut av det politiske og inn i en regelstyrt prosess".
"Jus, ikke politikk" var også budskapet da de fem nordpollandene møttes på utenriksministernivå i Ilulissat, Grønland. Ilulissat-erklæringen ble underskrevet av utenriksminister Støre, Per Stig Møller, Sergej Lavrov, Canadas ressursminister Gary Lunn og USAs viseutenriksminister John Negroponte. Beskjeden var klar: Havretten skal gjelde på Nordpolen.
Europaparlamentet ytret i fjor ønske om en slags Arktis-traktat. Men EU-kommisjonens forslag, som ble presentert i februar, la seg tett opp til Ilulissat-erklæringen og var enig i at havretten skulle legges til grunn. EU, som Norge, mener at FNs havrettstraktat, Arktisk Råd, Den internasjonale skipsfartsorganisasjonen (IMO) og FNs sokkelkommisjon er gode nok forvaltningsredskaper for et framtidig mer isfritt Arktis.
Fife legger vekt på at mens disse allerede er på plass, vil det ta årevis å lage nye traktater og organer fra bunnen av, og igjen lang tid før de blir anvendt.
– Husk at Havrettskonferansens siste runde varte fra 1973 til 1982, sier han.
Norge ratifiserte konvensjonen i 1996, og Danmark først i 2003. USA er den eneste kyststat rundt Polhavet som ennå ikke har tiltrådt konvensjonen – det ligger forslag om det for Senatet.
– Hvorfor finne opp hjulet når vi allerede har en juridisk verktøykasse?, sier Fife.
Mer olje enn Saudi-Arabia
Arktis kan romme mye olje. Det spisser debatten om hvem som har rettigheter.
Det statseide russiske oljeselskapet Gazprom har allerede rundt 4000 milliarder kubikkmeter gass under utvikling i sine felter i Barentshavet. Det russiske naturressursdepartementet har ifølge Morgenbladet regnet ut at det området Russland gjør krav på i Arktis, utover sitt nåværende område, kan skjule hele 586 milliarder fat olje.
Det er dobbelt så mye som Saudi-Arabias samlede påviste oljereserver.
U.S. Geological Survey har beregnet at Polhavet skjuler så mye som en fjerdedel av verdens uoppdagede olje- og gassforekomster. Polhavets langstrakte kontinentalsokkel er en indikator på potensialet for kommersielt tilgjengelige olje- og gassressurser.
Norge hevder delelinje i nord, men russerne hevder "sektorlinje" rett opp fra sitt nord-østligste og nord-vestligste punkt.
Saken fortsetter under bildet
Snarveiene gjennom Nordøstpassasjen (over Eurasia) og Nordvestpassasjen (over Nord-Amerika) ville redusert dagens havgående transport med flere dager.
Nordøstpassasjen ville korte ned avstanden mellom Rotterdam og Yokohama med over 40 prosent. Flaskehalser som Malakkastredet ville ikke lenger kunne diktere verdens shippingmønster. Det vil åpne for en havets motorvei tvers over Nordpolen.
– Blir ikke godt nok vern av miljøet
– Vi oppfatter at norsk UD mener Havrettskonvensjonen i seg selv er en tilstrekkelig avtale for å sikre en god nok beskyttelse av miljøet i Arktis. Vi er uenig i det, sier miljøvernorganisasjonen WWF.
Den internasjonale miljøorganisasjonen World Wildlife Fund (WWF) synes ikke Havrettskonvensjonen vil gi tilstrekkelig vern av miljøet i Polhavet. De håper EU og USA vil presse på for flere juridisk bindende avtaler om området.
– Vi mener at USAs presidentdirektiv på Arktis og EUs Arktisstrategi ikke absolutt nødvendigvis utelukker en ny avtale om beskyttelse av det marine miljøet. Blant annet fordi EUs strategipapir foreslår å "undersøke alle muligheter på internasjonalt nivå for å beskytte marin biodiversitet i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon, inkludert en implementeringsavtale for UNCLOS (Havretteskonvensjonen, red), sier Tatiana Saksina, russisk jurist og ansatt i WWFs International Arctic Programme, som er basert i Norge.
– Vi oppfatter at norsk UD mener UNCLOS i seg selv er en tilstrekkelig avtale for å sikre en god nok beskyttelse av miljøet i Arktis, og vi er uenig i det. UNCLOS er en avtale som åpner for å avtale mer detaljerte regler, sier Saksina og viser spesielt til paragrafer i UNCLOS som åpner for regionale samarbeid, basert på spesielle regionale forhold.
– Arktis er så spesielt som hav, med mangelen på lys, ekstrem kulde, is som flytter på seg og kraftig vind, at det er mye mer sårbart enn mange andre hav. En oljesølulykke her, for eksempel, ville være mye mer fatal her enn andre steder, sier hun.
UNCLOS møter ikke de spesielle forholdene som isdekkede hav byr på, mener WWF.
– Havområder andre steder i verden er forvaltet gjennom regionale avtaler, blant annet Middelhavet gjennom Barcelona-konvensjonen og Rødehavet gjennom Jeddah-konvensjonen. Hvorfor skal Arktis være noe unntak?, spør Saksina.
– Nasjonal jurisdiksjon er et fragmentert system med store hull i implementering og effektivitet. Mangler i russisk lovgivning og lovhåndheving tillater forurensing fra den industrialiserte Kola-halvøya og overfiske og ulovlig fiske, sier den russiske juristen som mener den eneste løsningen er en ny, multilateral avtale.
WWF savner spesielt bindende avtaler om regional fiskeriforvaltning, kontroll med miljøkonsekvensene av oljeleting, bindende internasjonale regler for "operasjonell forurensing" fra offshoreinstallasjoner og bindende standarder på internasjonale skip. De ønsker dette samlet under én paraply.
– Vi foreslår ingen Antarktis-avtale, men en kombinasjon av Konvensjonen for beskyttelse av det maritime miljøet i Nord-Øst-Atlanterhevet (OSPAR), den nordøst-atlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC) og kommisjonen for beskyttelse av antarktisk dyreliv (CCMLAR), samt IMO-reguleringer. Vi mener imidlertid Havrettskonvensjonen er tilstrekkelig svar på utfordrninger som territoriell avklaring, også på kontinentalsoklene, sier hun.