Av Oddgeir Tryti
Omfanget av alle detaljene gir inntrykk av lederskap og kontroll, mens det i virkeligheten tildekker manglende helhet og kommersiell kompetanse.
EU sine innkjøpsdirektiv gir større rom for nasjonal handlefrihet enn hva norske myndigheter har valgt å benytte seg av. Denne handlefriheten bør benyttes til å utvikle innkjøpstradisjonen med fokus på verdiskapning og effektiv ressursbruk (LoA § 1). Forvaltningens hovedoppgave er å sikre mest mulig velferd for hver krone. Skal man klare dette kreves det større fokus på å integrere anskaffelsene i virksomhetens verdiskapning. Dette forutsetter ny tenkemåte, nytt fokus, nye arbeidsverktøy og -metodikker.
EU sitt innkjøpsregelverk er veldig godt verktøy til det formålet det er laget for. EUs viktigste oppgave er å sikre en åpen økonomi og fri flyt av varer og tjenester i det indre markedet. EUs innkjøpsregelverk skal åpne medlemslandenes markeder ved at anskaffelser har entydige regler for kunngjøring og tildeling kontrakter. Slik kan medlemslandenes næringsliv konkurrere fritt i et felles indre marked.
Norge sitt innkjøpsregelverk er i dag det samme som EU sitt regelverk. Det norske politiske budskapet er altså identisk med et EU perspektiv og -fokus. Innkjøpsmiljøene og lederne har kloklig innrettet seg etter EU reglene med tilhørende kontrollmekanismene, og de leverer med 100 prosent fokus på det de blir målt på. Resultatet er at alt innkjøpsfokus i dag og de siste 10 – 15 årene ensidig har vært rettet mot regelverksetterlevelse og EU sitt regelverk. Er det da slik at Norge ikke har noe innkjøpsfaglige budskap utover forpliktelsen til å implementere EØS-regelverket?
Implementeringen av EU direktivene har vært et omfattende arbeid. Nettobidraget har på mange måter vært bra for innkjøpsmiljøene. Spørsmålet er om det er tilstrekkelig med fokus på å gjøre ”anskaffelsene riktige”, uten nevneverdig interesse eller diskusjon om det ”blir riktige anskaffelser”. Hva er det vi velger bort når all oppmerksomhet rettes mot hva som er ”rett” uten at det samtidig settes fokus på hva som er ”riktig”. Hvor er koblingen mellom hva som er ”rett” og virksomhetens verdiskapningsprosess? Hvilke mekanismer er det som sikrer proporsjonalitet og ballansering mht verdiskapning, hensiktsmessighet, effektivitet, profesjonalitet og skattebetalernes interesser av å få mest mulig effekt av fellesskapets midler?
Verdiskapning
Offentlige innkjøp utgjorde 330 mdr og 15 prosent av BNP i 2007 (St.meld nr 36). Dette utgjør ca 50 prosent av offentlige virksomheters årlige bevilgning. Innkjøp fra private underleverandører inngår i forvaltningens verdiskapning. For skattebetalerne og brukerne er det aller viktigste at de får mest mulig ut av hver krone. For den som finansierer (skattebetaler) eller bruker (sluttkunde) blir da verdiskapningen helt avgjørende. Der private aktører er underleverandører må riktig sluttprodukt bli levert innenfor rammen av (1) at regelverket respekteres og etterleves, (2) det foreligger en definert helhetlig anskaffelsesprosess og (3) en oppfølging av at underleverandøren leverer iht forpliktelsen.
Dersom offentlige anskaffelser ikke setter større fokus på verdiskapning vil de som finansierer finne leveransen for dyr og brukerne slutte å bruke for det er for dårlig.
Regelverk og verdiskapning
Det overordnede formålet med EUs anskaffelsesregelverk er å gi økt verdiskapning og effektiv ressursbruk (LoA § 1-1). Dette er en intensjonsparagraf, et overordnet mål og grunnsteinen for anskaffelsesregelverket. Det er dette hele EUs anskaffelsesregelverk er innrettet mot.
Et raskt blikk på kommentarutgaver, veiledere og KOFA- dommer viser at problemstillinger omkring verdiskapning og ressursbruk er veldig lite belyst og enda mindre debattert. Derimot er alle prosedyreregler grundig beskrevet gjennom teori, rettspraksis, veiledere, fagartikler og revisjoner. I et system der detaljregulering av hver enkelt prosedyre er så overveldende, må det sikres at dette i sum balanseres opp mot lovgivers intensjon om verdiskapning og effektivitet. Ivaretakelse av virksomhetenes verdiskapning ligger ikke i regelverksforvaltning, men i virksomhetenes kommersiell kompetanse. Dette består av tydelig ledelse, strategier, definerte beslutningsprosesser og måleindikatorer på hva verdiskapning er for den enkelt virksomhet.
Kommersiell kompetanse er en multidisiplin kjennetegnet ved forståelse av virksomhetens indre (emosjonell) liv (intraorganisatorisk kompetanse), evnen til tverrfaglige avveininger og forståelse av leveransens plass i verdikjeden. Dette krever en helt annen tilnærming og kompetanse enn en mekanisk regelveksforvaltning med fokus på prosedyreregler.
Utfordringen er at kommersiell kompetanse ikke er definert, etterspurt, blir ikke målt og er uten formell plattform. Innkjøpsfunksjonen utvikler seg derfor til å bli regelverksforvaltning uten krav til eller etterspørsel av verdiskapning for virksomheten.
Hvorfor velger vi bort frihetsgradene
Over og under terskelverdiene er Norge pålagt av EU/WTO å følge noen veldig enkle, kraftige og hensiktsmessige grunnleggende regler (LoA § 5). Disse reglene står godt forankret både som rettsregler og i innkjøpsfaget. Over EØS terskelverdien er Norge forpliktet til å følge EU sine prosedyrer og prosedyrekrav fullt ut. Under terskelverdiene derimot, har Norge valgt (frivillig) å innføre alle EU-regler helt uavkortet. Det er i dette området (under kr 1,6 mill/1,1 mill, 41 mill) de aller fleste anskaffelsene foretas målt i antall og kanskje i kroner.
I dette området kan norske myndigheter fritt og lovlig implementere de mekanismene nasjonal myndigheter finner nødvendig og hensiktsmessige, så lenge dette er innefor de grunnleggende reglene (LoA §5). Representerer dette et potensial eller skal vi overlate reguleringen utelukkende til andre?
Anskaffelsens egenart
Enkle anskaffelser kan ofte gjennomføres iht. mekanisk prosedyrer. I kompliserte anskaffelser derimot er utfordringen at hva man kjøper, anvendelsen, markedssituasjon og kartlegging av rammebetingelser ofte krever individuell tilpassing. Tilsynelatende like anskaffelser gjerne fra samme leverandør av samme produkt på samme tidspunkt, kan kreve ulike utvelgelses- og tildelingsprosedyrer fordi det inngår i ulike verdiskapningsprosesser (forsyningskanaler).
Det er den strukturerte planlagte analyse av anskaffelsens egenart, sammen med implementeringen av resultatet, som gjør den store forskjellen mellom suksess og fiasko. Det er den strukturerte, tverrfaglige prosesser som håndterer kartlegging av alternativ, rammer, prioriteringer, markedssituasjon og anskaffelsens egenart som gir potensiale for verdiskapning. Det er gjennom ledelsesstyrt planlegging og gjennomføring av anskaffelsesstrategien at anskaffelsene får en robust og omforent plattform. For å gjennomføre en god anskaffelsesstrategiprosess kreves det høy kommersiell kompetanse.
Det er i denne strategiprosessen at anskaffelsens egenart fanges opp, gis retning, moment og styres. Dette er en krevende øvelse, men det representerer også en enorm mulighet om den blir sett og utnyttet på en klok måte. Det er i tidligfasen at påvirkningsmuligheten og dynamikken er størst, er billig og enklest å få realisert. Det er her premissene legges og kan påvirkes. De innkjøpsfaglige verktøyene som gir plattform for effektivitet og profesjonalitet er knyttet til akkumulering av virksomhetens innkjøpsplaner, utarbeidelsen av anskaffelsesstrategi, standardiseringskrav og kritikalitetsanalyser foretatt i et forsyningskjedeperspektiv. Dette er en systematisk kartlegging av premissene for hva som gir verdiskapning for virksomheten. Dette krever ledelse, integrerte prosesser i tverrfaglige miljø og forutsetter opparbeidelse av felles resultatforståelse og suksesskriterier. Det er i denne tidligfasen de faktiske premissene for anskaffelsene blir lagt.
Kilden til de kloke tildelingskriteriene ligger dypt inne i virksomhetens verdiskapningsprosesser. Den kritiske øvelsen i en verdiskapningstankegang er å forankre/utlede utvelgelses-/tildelingskriterienes fra virksomhetens hovedprosesser. For å identifisere de kloke valgene trengs det først og fremst intraorganisatorisk kompetanse i beslutningsprosess, evnen til å skjønne egen organisasjons indre (emosjonelle) liv. Det er i anskaffelsesstrategiprosessen organisasjonen definerer anskaffelsesprosessens premisser.
Tildelingskriterienes tilblivelse er altså ikke på kunngjøringstidspunktet, men har sitt opphav i virksomhetens verdiskapningsprosess. Utvelgelses- og tildelingskriteriene kan ikke sees på som en isolert kontraktstildelings mekanisme, men som en videreføring av virksomhetens verdiskapning. De viktige premissene for anskaffelsen legges lang tid forut for anskaffelsesregleverkets virkeområde. Dersom noen ønsker å utforske årsakene til regelverksbrudd, må fokuset flyttes fra den arenaen der symptomene oppstår (innkjøpsfeil) til der årsaken ligger (premissene for innkjøpet). Regelverket har ingen tidligfase(strategi) – eller oppfølgingsfase (gjennomføring), men utgjør et massivt regime midt i anskaffelsesprosessen.
Når regelverksforvaltning utøves uten tett integrering mot verdiskapningsprosessen vil anskaffelsesprosessen lett bli en stabsøvelse uten forankring og aksept fra organisasjonen og brukerne.
Kommersielle kompetanse
Anskaffelsesstrategi er en tidligfase, tverrfaglig-, tenke- og analyseprosess. Denne tenkeprosessen skal videreføres til praktisk handling gjennom utforming av konkurransegrunnlag og påfølgende kontrakt. Anskaffelsesstrategien skal sikre at alle viktige og relevante forhold omkring anskaffelsen blir vurdert og framkommer som premiss, rammer og suksesskriterium. Dette omfatter ledelse, policy, forventede resultat, fagprosesser, rammer og deltakere. Alle relevante fagmiljøer skal være representerte. Fagdisiplinene er som moduler, og den kommersielle forståelsen skal binde dette sammen. Virksomhetens kommersielle kompetanse består av evnen til å koordinere og lede fagdisiplinens interesser, prioriteringer, oppfattelse av egen rolle og samspillet. Resultatet av den kommersielle kompetansen utgjør denne omforente forståelsen som gir prosessen stø kurs, styrke og framdrift.
Internt utgjør den kommersielle kompetansen evnen til å håndtere prioriteringer, beslutninger, teknologivalg, rammebetingelser, rettsregler og forretningsmessighet. Eksternt utgjør den kommersielle kompetansen er evnen til å finne og bruke styringsverktøyene i kontrakten slik at oppdragsgiver reelt sett får trygghet for at leveransen gir verdiskapning.
Den kommersielle kompetansen handler om rettigheter og plikter, men minst like mye handler det om å utvikle samarbeidsregimer der partene kan dra veksler på hverandres ressurser og kompetanse. Evnen til å være konstruktiv og gjøre hverandre (kjøper og selger) gode. Dette inkluderer anvendelsen av partenes realkompetanse (fortrinn), organisering av aktiviteter, ansvar og risiko slik at oppgavene (eller risiko) får en hensiktsmessig fordeling.
Den kommersielle kompetansen kan opp til et gitt nivå være mekanisk, men for å hente de store gevinstene krever dette fleksibilitet i prosessen fram til kontrakt og vider fram til levering.
Virksomhetens kommersielle kompetanse er helt sentral premiss for suksess i anskaffelsesprosessen. Kommersiell kompetansen er primært et ledelsesansvar. Det er her realitetene forankres. Alt som skjer etter anskaffelsesstrategifasen vil aldri få noen avgjørende innvirkning på anskaffelsens realiteter. Kilden til suksess er tydelig ledelse i tidligfase og gjennomgående ledelsesprosesser. Prosedyreregler blir en lynavleder for grunnleggende mangler ved virksomhetenes ledelsesprosesser og kommersiell kompetanse.
Innkjøpsfunksjonens utfordringer
Det overordnede målet for innkjøpsfunksjonen er å understøtte virksomhetens verdiskapningsprosess slik at organisasjonen (1) når sine mål og at (2) målene blir nådd på en akseptabel måte. Spørsmålet er dagens innkjøpsfunksjon i tilstrekkelig grad klarer å ivareta begge hensyn eller om forvaltningen lar seg lede vekk fra kritiske utfordringer.
Dersom verdiskapning skal få gjennomslag må man anerkjenne at:
• Ledelseskompetanse for anskaffelser ikke er det samme som gjennomføringskompetanse
• Det er manglende ledelseskompetanse på styring av multi-disipliner i tidligfase
• Innkjøpsmålingen er endimensjonal aktivitet med utelukkende fokus på riktige prosedyrer
• Proporsjonene i anskaffelsesfasene er ute av ballanse. Perioden fra kunngjøring av kontrakt til kontraktstildeling er gjennomregulert og har meget høyt detaljeringsnivå. Tidligfase og leveringsfasen er lite regulert.
• Resultatet er at virksomheter og innkjøpere bruker all energi på ”å levere” på det de blir målt på. Når målingspunktet er prosedyrer blir resultatet (sub-) optimalisering på korrekte regelverksforvaltning fra kunngjøring til kontraktstildeling.
Når målepunktet er etterlevelse av prosedyreregler, så bør man ikke bli overrasket om verdiskapning og effektivitet ikke blir fokusert.
Dersom offentlig sektor skal beholde sin legitimitet overfor kundene (brukerne) og skattebetalerne (de som finansierer) må det settes krav til produktivitet og verdiskapning.
Balansert fokus
Norge er i en unik stilling sammenlignet med mange andre land. Norge har en sterk og gjennomregulert offentlig sektor, ansatte med høy utdannelse, stor gjennomsiktighet og er en liten forvaltning sammenlignet med andre EU land. Dette gir de beste forutsetninger for å utvikle og implementere gode anskaffelsesprosesser og -tradisjoner. Men skal intensjonen om verdiskapning og effektivitet tilstrebes, krever dette et helt nytt fokus. Det er myndighetenes ansvar å identifisere og sette dagsorden for hvor forbedringsarbeidet skal konsentreres.
Skal dette arbeidet lykkes må innkjøpskompetanse og fokusområdene få et annet innhold. Profesjonalitet, effektivitet og lovlydighet i anskaffelsesfaget krever først og fremst ledelse, kommersiell kompetanse og tverrfaglig integrering. Ledelsen må engasjere seg i anskaffelsesstrategiprosessen og ikke tro at detaljerreguleringer kan erstatte en aktiv ledelse tett på prosessen. Gjøres dette vil ledere få større innflytelse på egen virksomhet og kunne lede virksomheten på et overordnet nivå mot de egenskaper ved anskaffelsene som gir effektivitet og verdiskapning.
Problemstillingen er ikke spesifikk for offentlig sektor, men får en veldig forsterkende effekt fordi myndighetenes hovedfokus har vært rettet mot kontroll og kontrollorganer, mer enn analyse og støtte. Dagens regime gir følelsen av at anskaffelsesprosessene er fragmentert, overregulert og uten tilstrekkelig styring.
Dersom innkjøpsmiljøer skal understøtte verdiskapningen i virksomhetene må profesjonalitet, effektivitet og lovlydighet integreres. Største utfordringen i dette arbeidet er manglende erkjennelse av at:
• Rettsregler kan ikke erstatte lederskap
• Prosedyrereglene er et hinder for utikling av verdiskapningstankegangen
• Regelverket ikke kan forvaltes isolert, men må integreres i strategi-, beslutnings og gjennomføringsfasen
• Innkjøpsmåling kan ikke foretas på prosedyrenivå, men måles på verdiskapning
• Innkjøpskompetanse må i betydelig større grad knyttes til kommersiell kompetanse, ledelsesprosesser og beslutningsprosesser
Oddgeir Tryti er Cand. mag fra Universitetet i Bergen, Master of management fra BI og bakgrunn fra Sjøkrigsskolen. Han arbeider i dag som senior kontraktskonsulent i Dovre Group AS. Tryti har mange års erfaring fra operativt kontraktarbeider både i prosjekter og som innkjøpssjef. Hovedsakelig har han arbeidet innen infrastruktur- og industrivirksomheter omfattet av forsyningssektorene. Tryti har erfaring fra flere store internasjonale prosjekter, arbeidet i EU-kommisjonen, vært medlem av flere EU-arbeidsgrupper, utvekslingsstudent hos US-Air Force og vært student ved College of Europe i Brugge.