Av Kai Krüger (KOFA-medlem)
Dagens arbeidsdeling KOFA – domstolene
Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) består av 4 dommere, 4 advokater, 2 professorer, alle med anbudsrettslig innsikt. I klagesaker anlagt av forbigåtte tilbydere avgir nemnda rådgivende uttalelser om hvorvidt det foreligger regelbrudd. I alvorlige tilfelle av direktekjøp uten kunngjøring kan nemnda ilegge overtredelsesgebyr opp til 15 prosent av kontraktsverdien. Andre beføyelser ligger under rettsapparatet, så som krav om stansning av prosessen eller erstatning til forbigått tilbyder ved regelstridig tildeling av kontrakt.
Saksbehandlingstiden i KOFA ligger på 6-7 måneder. Nemnda har behandlet nær 2000 saker siden starten i 2003. Få saker er gått videre til domstolene – og i hovedregelen opprettholdes KOFAs vurdering i domsresultatet. Det er grunn til å anta at partene i praksis oftest avfinner seg med nemndas vurderinger.
Klagere som saksøker sine oppdragsgivere krever omgjøring eller erstatning for anbudsfeil. Antall domstolssaker i anbudsspørsmål registrert på Lovdata er 17 tingrettsdommer og 47 lagmannsrettsavgjørelser. Høyesterett har behandlet 11 anbudssaker, men ikke nok til å klarlegge de mange tolkningsspørsmål som knytter seg til EU-direktivene og det norske regelverk om innkjøp.
Håndhevelse under utredning
I april la et departementsoppnevnt utvalg ledet av professor Fredrik Sejersted frem et forslag til EU/EØS-tilpasning av kraftig skjerpede regler om håndhevelse av anbudsregimet, blant annet om at oppdragsgivere som forsømmer pliktig kunngjøring må la kontrakten gå fløyten og reversere prosessen. Utredningen har nå vært på høring og responsen har vært eruptiv. Mer enn 100 instanser har ytret seg. EU/EØS-kravene kan man ikke lovgi seg bort fra, men utredningen har også drøftet mer grunnleggende spørsmål om hvordan anbudsreglene best kan håndheves uten at det går på rettssikkerheten løs.
Flertallet i Sejersteds gruppe foreslår ingen endringer i dagens arbeidsdeling. Tvert om: Ordningen med overtredelsesgebyr foreslås opphevet hva enten anskaffelsen ligger på EØS-nivå eller under.
Mindretallet i gruppen, NHO-representanten, argumenterer for et ”nytt” og styrket KOFA som – i likhet med det danske Klagenævn for udbud – bør gis myndighet til å suspendere prosessen, tilsidesette avtaler ved forsømt kunngjøring, tildele erstatning - og ilegge gebyr.
Høringsrunden avdekker en kraftig men kanskje ikke uventet polarisering. De offentlige oppdragsgivere støtter flertallet og dermed forslaget om at KOFA skal fortsette som et responderende lavterskel panel som bare svarer ja eller nei på spørsmål om regelbrudd. For å oppnå erstatning, suspensjon eller reversering av prosessen må klager med støtte i KOFAs uttalelse etter flertallets forslag - som nå - saksøke oppdragsgiver ved tingretten. Leverandørbransjen støtter derimot NHO og argumenterer for at et oppgradert KOFA med ”muskler” og ”tenner” vil være et bedre virkemiddel for å sikre etterlevelse av regelverket om offentlige anskaffelser.
Den gjenstår en politisk debatt om saken før den skal stortingsbehandles, sannsynligvis først sent i 2011.
KOFA har avgitt høringsuttalelse og i alt vesentlig gitt støtte til flertallet i utvalget. Jeg ga for egen del en særuttalelse om blant annet gebyrspørsmålet. KOFA har siden 2007 ilagt omlag 20 gebyrer i alvorlige tilfelle av tildeling uten kunngjøring. Ingen av sakene er innbrakt for etterprøvning i rettsapparatet, og det synes å være en alminnelig oppfatning at gebyrordningen har vært en suksess. Etter min mening er overtredelsesgebyr etter samme mønster som i Konkurransetilsynet langt å foretrekke sammenlignet med den nå aktuelle kompliserte ordning som krever domstolsinngripen i løpende og delvis oppfylte kontrakter. Omtrent halvparten av KOFAs gebyrsaker gjelder kontrakt tildelt under EØS terskelverdiene, der kommunale oppdrag dominerer. Tildeling uten kunngjøring kan dekke over nonsjalanse overfor anbudsrettens krav til konkurranse og fair play – i verste fall åpne for suspekt kontraktspraksis. Den norske uskyld på anbudsområdet forsvant med vannverksaken på Romerike. Man kan da spørre: Hvorfor kaste barnet ut med badevannet?
Styrkning av KOFA?
Det mer grunnleggende er valget mellom administrativ særbehandling eller domstolsbehandling av anbudsklager ut fra det overordnede formål med lovreformen, som er å sikre en bedre etterlevelse av regelverket både i EU/EØS-perspektiv og ved anskaffelser på nasjonalt nivå. Det handler ikke om småpenger: Offentlige innkjøp utgjør nå 300 milliarder årlig. Oppdragsgivernes skepsis overfor et ”nytt” og styrket KOFA kan bunne i en norsk rettskulturell skepsis mot særdomstoler overhodet (det er ikke mange slike i det norske rettssystemet). Onde tunger vil kanskje også mistenke oppdragsgiverne for å anta at det blir tyngre for klagerne å aksle domstolsklager med advokatutgifter og tidstap fremfor å få en noenlunde rask og økonomisk overkommelig – men mindre domstolslignende - KOFA-behandling. Kunne man tenke seg samme løsning som for Trygderetten og Forbrukertvistutvalget, nemlig at nemndsavgjørelsen står som bindende hvis den ikke bringes inn for domstolene innen en lovsatt frist?
Opprustning av KOFA er ingen umulighet, men forutsetter noen grep etter dansk mønster: Styrket bemanning med økt dommerinnslag (som i Danmark), økte utredningsressurser, overgang til en mer domstolslignende kontradiktorisk saksbehandling med muligheter for parts- og vitneavhør. Fordelen med nemndsbehandling er at den kan bidra til at rimelig høy ekspertise på et ellers sterkt EU-overstyrt rettsområde utmyntes i konsistent, samlet og nettilgjengelig praksis.
Norske dommere er generalister og skal i prinsippet (hjulpet av gode advokater) kunne håndtere også hi-law-tech rettsområder så som anbudsjussen. Allikevel skal man ikke underspille risikoen for at fordelene med et ekspertorgan kan gå tapt når det store antall klager med påstand om anbudsfeil (to av tre saker vinnes for klagerne i KOFA) heretter skal fragmenteres over alle landets tingretter med risiko for innbyrdes avvik og sprik. Ikke minst i det som gjelder konsistente tilbakemeldinger til fagmiljøet om hvordan reglene skal fortolkes og anvendes. KOFA følger tett på den meget produktive EU-domstolen i anbudssaker. Det kan stilles spørsmål ved om dette hensynet kan ivaretas uten samordning av rettsbruken.
EU-domstolen skjerper erstatningsansvaret
KOFAs rådgivende uttalelser kan danne basis for erstatningskrav. Nemnda uttaler seg sjelden om slike. Etter en oppsiktsvekkende dom i EU-domstolen fra september i år kan det være duket for en dramatisk kursendring i dette: Domstolen fastslår at enhver anbudsfeil skal medføre erstatningsansvar, et budskap som stiller selv vår egen Høyesterett overfor et dilemma om revurdering av tidligere og lempeligere praksis mot oppdragsgiverne. Dommen kan i verste fall føre til eksplosjon i klagesaker siden klagerne lettere enn før kan oppnå konkret uttelling i kroner og øre. Også dette er et tema departementet må ta inn over seg når veien videre i norsk anbudsrett skal trekkes opp. Bak hver vunnet klage står det heretter advokater parat til å fremme erstatningskrav på vegne av leverandører som er blitt hørt med sin klage. Anbudsjussen kan bli en gjøkunge i rettsapparatet, særlig hvis klagerne heretter, med et kraftløst KOFA, ikke lenger ser seg tjent med å legge sløyfen om nemndsbehandling.